marinalifshits (marinalifshits) wrote,
marinalifshits
marinalifshits

Замечания по проекту Концепции миграционной политики (вариант проекта: на октябрь 2011)

Лифшиц М.Л.

Институтмакроэкономических исследований

Замечания по проекту Концепции миграционной политики (вариант проекта: на октябрь 2011)

Структура документа

По сравнению с предыдущим вариантом проекта (на июнь 2011) Концепция существенно доработана и во многом улучшена. Однако структура документа изменилась в худшую сторону. Так, раздел 6 «Основные механизмы и этапы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации», где подробно описывались необходимые мероприятия на каждом этапе, заменен на 2 подраздела: о «механизмах» и «этапах». В результате новый подраздел о «механизмах реализации» в основном лишь дублирует подраздел «Основные направления миграционной политики» раздела 3. Это вполне понятно, так как определение и разработка механизмов реализации Концепции – это отдельная большая работа, которая не должна тормозить принятие Концепции. Поэтому было бы желательно объединить «направления» и «механизмы» в единый раздел 4, который следовал быза разделом 3 «Цели, принципы и задачи миграционной политики», и озаглавить его «Основные направления и механизмы реализации государственной миграционнойполитики».

Раздел 5 «Информационное обеспечение реализации миграционнойполитики» лучше сформулировать как «Информационное и научное обеспечение…».Миграцию нельзя отнести к достаточно изученным явлениям. Поэтому в процессе реализации миграционной политики неизбежно будут возникать новые, непредвиденные вызовы, в поисках ответа на которые потребуются усилия научногосообщества.

 

Далее по каждому разделу Концепции и каждому пункту, который нуждается в корректировке, замечания приводятся, как правило, по такой схеме:

1)    сравнение с предыдущим вариантом Концепции (на июнь 2011);

2)    желательные изменения в тексте Концепции;

3)    обоснование;

4)    приведение действующего миграционногозаконодательства в соответствие с данным положением Концепции (в отдельных случаях).

 

1.     Общие положения

Раздел дополнен и улучшен.

Во фразе «Реализация Концепции должна способствовать решению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции, и снижению социокультурных, экономических иполитических рисков, связанных с притоком мигрантов» выделенные слова желательно изложить в следующей редакции: «…проблем, препятствующих более эффективному использованию экономического потенциала миграционных потоков…»

Миграция поддается регулированию лишь в ограниченныхпределах. При этом экономический потенциал существующих миграционных потоков в настоящее время используется далеко не полностью, и этому мешают вполне определенные, известные проблемы.

 

2.     Условия формирования и реализациигосударственной миграционной политики Российской Федерации

Раздел полностью переписан и значительно улучшен. Так, гораздо более реалистично оценены перспективы демографического развития России.Точнее обозначены проблемы в области миграционной политики. Указано, что миграционные ресурсы стран СНГ ограничены и будут уменьшаться. Появились абзацы об учебной миграции, что очень актуально в российских условиях.

Между тем ряд положений раздела нуждаются в корректировке. Рассмотрим их по порядку.

1. Фраза «Резервы повышения уровня экономической активности в молодом и старшем возрасте практически исчерпаны» не соответствует действительности в отношении лиц встарших возрастах. По мере роста ожидаемой продолжительности жизни и ожидаемой продолжительности здоровой жизни экономическая активность в старших возрастах вполне может увеличиваться и дальше. Но при одном обязательном условии: если, как и сегодня, занятость в старших возрастах не будет влиять на получение пенсии. В противном случае, если надо будет выбирать между занятостью и получением (или размером) пенсии, экономическая активность в старших возрастах, скорее всего, будет снижаться, одновременно может вырасти теневая занятость лиц в старших возрастах. К сожалению, обсуждение Концепции и ситуации с трудовыми ресурсами шло при доработке Стратегии-2020 в отрыве от обсуждения пенсионной реформы, что может привести к неверным решениям в последней.

Говоря о внутренних резервах, нельзя не сказать об огромном уровне смертности в трудоспособных и младших пенсионных возрастах. Да и численность безработных (по методологии МОТ) все еще не достигла докризисного уровня (в 3 квартале 2011 она была больше, чем в 3 квартале 2008, а в сентябре-октябре 2011 – больше, чем сентябре-октябре 2007), при этом велика доля застойной безработицы.

2. Фраза «Опыт стран,проводящих активную миграционную политику, показывает, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие и обеспечивают рост благосостояния населения» верна лишь отчасти. Это верно в отношении трудовой и учебной миграции. Однако влияние семейной миграции на рост благосостояния населения многими западными исследователями оценивается негативно. Вспомним также утверждение Рональда Скелдона, что «не миграция приводит к развитию, а развитие приводит к миграции».

3. Не вполне верна также фраза «Все это [дефицит рабочей силы и пр. – М.Л.] отрицательно скажется на темпах роста экономики и благосостояния россиян, скорости перехода российской экономики на инновационный путь развития и, тем самым, на конкурентоспособности страны в целом и ее месте в глобальном мире». Действительно, дефицит рабочей силы и рост иждивенческой нагрузки на работающих отрицательно сказывается на росте экономики и уровня жизни. Однако переходу на инновационный путь развития это никак не может помешать. Об этом свидетельствует опыт таких развитых и конкурентоспособных стран, как Япония и Германия. Даже напротив, именно избыток рабочей силы обычно тормозит переход к новым технологиям, а ее дефицит является мощным стимулом для инновационного развития.

4. Следует переписать абзац «Ежегодно от 3 до 5 миллионов лиц могут осуществлять трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения России». Прежде всего, формулировки здесь не вполне точны и в юридическом смысле, и стилистически. Например, масштабы «незаконной миграции» в России невелики, в отличие от масштабов нелегальной занятости. Первое предложение было бы лучше изложить в такой редакции: «Ежегодно от 3 до 5 миллионов иностранных граждан занимаются трудовой деятельностью нелегально».А по содержанию в этом абзаце затронуты две серьезные проблемы, лишь в небольшой степени связанные друг с другом.

Нелегальная занятость мигрантов является следствием, прежде всего, чрезмерных ограничений для легальной трудовой деятельности и сложностей оформления. Патенты лишь отчасти решают проблему, так как потребуется некоторое время (вероятно, несколько лет), чтобы ФМС смогла их выдать всем желающим.Поэтому нужны механизмы, снижающие нагрузку на сотрудников ФМС. В частности, надо предусмотреть в законодательстве, чтобы действие разрешительных документов (патенты и разрешения на работу), выданных на срок до 1 года, можно было продлевать и далее в упрощенном порядке. Кроме того, поскольку патенты выдаются в принципе без ограничений, надо предусмотреть, чтобы они были действительны на всей территории РФ, а не только в том регионе, где выданы. Это снизит нагрузку на работников миграционной службы в регионах, пользующихся у мигрантов наибольшей популярностью, и позволит быстрее вывести из тени труд иностранных граждан.

А мигрантофобия некоторой части населения России – это серьезная проблема, требующая своего решения и выявления всех ее причин, но она лишь в небольшой степени связана с нелегальной занятостью мигрантов. Можно предположить, что одна из причин данного явления – то, что население не имеет возможности участвовать в принятии решений в сфере миграции. Другая причина (в Москве и Московской области) – перенаселенность этого региона, усиление концентрации населения на небольшой территории, вырубка зеленых островков подзастройку и ухудшение экологической ситуации, а также непрерывное увеличение времени, которое требуется на тот же самый путь на работу и обратно. Третья причина связана с оправданными опасениями, что приток мигрантов препятствует росту заработной платы и производительности труда и снижению безработицы. То, что в регионах уровень безработицы не связан положительно с уровнем миграционного прироста и долей иностранного труда в численности занятых в регионе, не является опровержением таких опасений, потому что часть рабочих мест в наиболее успешных регионах, которые сегодня занимают иностранные граждане, теоретически могли бы занимать внутренние трудовые мигранты при определенных условиях. Четвертая причина – в неоптимальных межбюджетных отношениях в стране (вспомним популярный сегодня лозунг: «Хватит кормить Кавказ!»). Мигрантофобию подогревают также публичные заявления некоторых чиновников и ученых, занимающих высокие посты (И.И. Шувалов, А.Г. Вишневский), что приток мигрантов в Россию будет усиливаться. Насколько можно судить по обсуждениям в Интернете, частью населения такие заявления воспринимаются как свидетельство того, что для действующей власти миграция является выгодной альтернативой росту уровня жизни населения. Другое распространенное мнение в Интернет-сообществе – что мигрантофобия выгодна действующей власти, чтобы канализировать недовольство населения в определенном направлении. Заметим, кстати, что в условиях уменьшения миграционных ресурсов стран СНГ вероятность увеличения чистого притока мигрантов в Россию близка к нулю. Если, конечно, не компенсировать это при помощи миграции из Китая, что точно не понравится большинству россиян.

В любом случае, отрицательное отношение населения к притоку мигрантов – это отдельная проблема, ее нельзя сводить только к нелегальной занятости иностранных граждан или к их недостаточной адаптации и интеграции.

5. Рассмотрим теперь абзац: «Действующее миграционное законодательство не соответствует в полной мере текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на приток временных иностранных работников». С первой фразой можно согласиться. Однако в целом российское миграционное законодательство неплохое, особенно по сравнению с правоприменительной практикой. Поэтому его стоило бы совершенствовать, но не менять кардинально. И проблема действующего законодательства не в том, что оно ориентировано на приток временных работников: в нем уделено свое место и получению статуса постоянного проживания, и переселению соотечественников. Проблема, прежде всего, в подзаконных актах и правоприменительной практике, которые носят ярковыраженный подавляющий, ограничительный характер. Это и приводит к тому, что экономический потенциал существующих миграционных потоков используется далеко не полностью.

6. «Для получения разрешения на временное проживание соискатель должен быть включен в квоту, которая определяется по предложениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Следует добавить, что при этом в законодательстве не прописано, кому отдавать предпочтение, если претендентов на 1 место в квоте больше одного. Это создает коррупциогенную ситуацию.

7. «Сложности в получении правового статуса затрудняют процесс получения гражданства для большинства законопослушных мигрантов». Сложности в получении правового статуса затрудняют очень многое. И доступ мигрантов к социальным благам, и адаптацию мигрантов в российском обществе (об этом говорится в Концепции через 3 абзаца), и возможности легальной занятости, и семейную миграцию, и статистический учет международной миграции (потому что он ведется на основе выданных разрешений на временное проживание). Ограничения в предоставлении гражданства здесь лишь меньшая из проблем. Не надо также забывать, что гражданство – это, прежде всего, серьезная ответственность государства, поэтому его предоставление ограничено в большинстве принимающих мигрантов стран.

8. По поводу образовательной миграции было бы нелишне добавить, что сегодня существуют неоправданные юридические ограничения для повышения квалификации работающих в России иностранных граждан, и это тоже является тормозом для инновационного развития РФ.

9. По поводу защиты прав и свобод мигрантов надо заметить,что это одновременно является лучшим способом защиты внутреннего рынка труда.Поскольку именно бесправные мигранты наиболее выгодны недобросовестным работодателям. Как следствие, происходит подпитка теневого сектора экономики, тормозится инновационное развитие страны. К сожалению, для эффективной защиты прав трудовых мигрантов правозащитным и профсоюзным организациям не хватает законодательной базы. Например, определение основания возникновения трудовых отношений иностранного работника с работодателем в законе «О правовом положении иностранных граждан» (115-ФЗ) не полностью соответствует трудовому законодательству РФ. Согласно КЗОТу, «трудовые отношения между работником и работодателем возникают также на основании фактического допущения работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя в случае,когда трудовой договор не был надлежащим образом оформлен». Такое уточнение отсутствует в миграционном законодательстве. Там лишь сказано, что «трудовая деятельность иностранного гражданина – работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)». Таким образом, иностранный гражданин, работающий без трудового договора, с точки зрения закона является лишь нарушителем и не имеет возможности защититься от недобросовестного работодателя. Между тем, в условиях предстоящего снижения не только численности российских трудовых ресурсов, но и миграционного потенциала стран постсоветского пространства, Россия фактически стоит перед дилеммой: либо относитьсяк нелегально занятым мигрантам из постсоветских государств как к ценному ресурсу легального труда, либо в будущем привлекать больше мигрантов из Китая.

 

3.      Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации

 

Цели государственной миграционной политики Российской Федерации

Раздел, к сожалению, остался без изменений.

В корректировке нуждается формулировка цели, которая стоит в разделе первой: «стабилизация и увеличение численности постоянного населения». Понятно, что такая формулировка возникла под влиянием не очень удачной Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (2007), которая устанавливает, что «целями демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года являются стабилизация численности населения к 2015 году на уровне 142 - 143 млн. человек и создание условий для ее роста к 2025 году до 145 млн. человек». Концепция демографической политики готовилась в условиях,когда уровень жизни в России быстро рос по сравнению с другими странами. Но этот период, очевидно, закончен: в 2010 году по ВВП на душу населения (по паритету покупательной способности) Россия была на том же 54-м месте из 183стран, что и в 2007-м. Как следствие, и миграционная привлекательность России больше не растет. Учитывая также, что среднегодовая естественная убыль населения в 2012-2015 гг. будет составлять, по среднему прогнозу Росстата, 277 тысяч человек, а в 2016-2025 гг. уже более 500 тысяч человек в год, то на увеличение численности постоянного населения после 2015 года вряд ли можно рассчитывать.

Поэтому точнее было бы сказать: «полное или частичное восполнение естественной убыли населения».

 

Принципы государственной миграционной политики

Изменения в разделе носили в основном стилистический характер, причем не все формулировки изменились в лучшую сторону. Например,принцип «приоритетное использование национальных трудовых ресурсов» заменен на менее конкретный «защита национального рынка труда».

Собственно, главное замечание к разделу: большинство формулировок носят слишком общий, расплывчатый характер. Хотелось бы больше конкретики.

Например, принцип «защита национального рынка труда» можно конкретизировать, добавив «путем приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и расширения социальной ответственности государства и бизнеса за привлекаемых иностранных трудовых мигрантов».

Обратим внимание на принцип «гармонизация интересов личности, общества и государства». Тут, как говорится, «оговорочка по Фрейду». Каким образом в демократической стране могут не совпадать интересы общества и государства? Конечно, Россию пока сложно назвать демократическим государством, но разве не к этому мы стремимся? Поэтому данный принцип надо сформулировать так: «гармонизация интересов личности, общества и бизнеса» - это то, что действительно нуждается в гармонизации.

Принцип «учет особенностей регионального развития» также следует конкретизировать, добавив «в частности, путем передачи части функций в области миграционной политики на региональный и местный уровень».

Еще один принцип, который было бы желательно включить в перечень: «содействие более равномерному социально-экономическому развитию регионов России».

Не лишне было бы добавить следующую позицию: «миграционная политика должна содействовать росту уровня жизни населения». Из этого следует, что совокупные расходы государства на проведение миграционной политики (оплата труда чиновников различных ведомств и расходы на социальные услуги мигрантам) не должны превышать дополнительных налоговых поступлений от привлечения труда иностранных граждан. Приоритетом тут должно быть сокращение расходов на дорогостоящий труд чиновников: именно в этом направлении должны меняться механизмы осуществления миграционной политики. Или сформулировать принцип как «содействие росту уровня жизни населения путем создания преференций для получения вида на жительство наиболее успешным на рынке труда мигрантам и путем снижения издержек на дорогостоящий труд чиновников в области миграции». Принципиально важно, чтобы статус мигранта был следствием его легальной деятельности. Пока же, напротив, мигранты стремятся получить статус, чтобы расширить себе возможности для трудовой деятельности.

В разделе о принципах не хватает также пункта о соотечественниках – это важно.

Поскольку из раздела о задачах миграционной политики исключен пункт «создание условий для повышения миграционной привлекательности Российской Федерации», то его было бы желательно добавить в раздел о принципах. «Повышение миграционной привлекательности Российской Федерации» должно быть именно принципом миграционной политики, так как это необходимо учитывать при решении большинства поставленных задач. В частности, из этого следует, что репрессивным мерам в отношении нелегально занятых иностранных граждан следует предпочитать помощь в возвращении в правовое поле.

Заметим также, что принципы «защита национального рынка труда» и «недопущение любых форм дискриминации» являются вообще-то взаимоисключающими. Видимо, второй из этих принципов надо сформулировать как-то иначе.

Еще один желательный принцип: приоритетность привлечения на работу мигрантов из безвизовых стран, а также из стран с более высоким уровнем жизни (среди иностранных граждан). Первое будет способствовать более быстрому снижению уровня нелегальной занятости мигрантов, а второе – повышению культуры трудовых отношений.

 

Задачигосударственной миграционной политики

Раздел доработан,  добавились две новые задачи.

К сожалению, не все изменения можно оценить положительно.Так, пункт «содействие повышению внутренней миграции» появился вместо «стимулирования пространственной мобильности национальных трудовых ресурсов и снятие административных барьеров, сдерживающих внутреннюю миграцию населения». Желательно вернуть прежнюю формулировку как более конкретную. Трудовая миграция из депрессивных регионов способствовала бы притоку в регион денежных средств и оживлению экономической жизни, а программы переселения нередко оборачиваются растратой бюджетных средств.

В перечне задач не хватает двух важных пунктов.

1. Возвращение трудовой деятельности иностранных граждан в правовое поле и противодействие нелегальной занятости. Поскольку нелегальная занятость приобрела огромные масштабы, эта задача на ближайшие несколько лет должна быть приоритетной. Это особенно важно в условиях предстоящего снижения численности работающих в России людей.

2. Создание (или совершенствование, реформирование) системы социальной и юридической защиты мигрантов. Эта серьезная задача выходит за рамки задачи по адаптации иинтеграции мигрантов.  

Ниже эти пункты будут обоснованы более подробно.

Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

  • 1 comment